O "Enigma" dos Contrainteressados no Contencioso Administrativo

No âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), especificamente nos artigos 57.º e 68.º n.º2, surge a figura dos contrainteressados, que se apresenta como uma forma peculiar de litisconsórcio necessário passivo. No contexto processual, o litisconsórcio refere-se à situação em que várias partes atuam em conjunto, agindo como se fossem uma única parte autora e/ou uma única parte ré (consoante seja um litisconsórcio ativo, passivo ou ambos). Dessa forma, todos os autores apresentam o mesmo pedido contra todos os réus, criando uma unidade do pedido e na relação jurídica em disputa (1).

A temática do litisconsórcio está diretamente relacionada com a legitimidade, que é um pressuposto processual relacionado com as partes. Quando há litisconsórcio, é essencial que todas as partes estejam presentes em litígio para que a legitimidade esteja verificada. No caso específico dos contrainteressados, que se enquadra como litisconsórcio necessário passivo, a falta de chamamento de qualquer um deles ao processo resulta em ilegitimidade passiva. Isso configura uma exceção dilatória, conforme estabelecido na alínea e) do n.º4 do artigo 89.º do CPTA. Essa exceção impede que o tribunal analise o mérito da causa, levando à absolvição da instância, de acordo com o n.º2 do artigo 89.º do CPTA.

A questão dos contrainteressados ser considerada um encargo (ónus) para o recorrente, cuja omissão resulta em legitimidade passiva, levanta questionamentos sobre a razão dessa configuração. O Professor Paulo Otero sugere uma possível explicação, que envolve o papel dos contrainteressados no reforço da defesa da manutenção do ato recorrido, atuando como uma espécie de auxiliar ou substituto processual da Administração. No entanto, o Professor argumenta que essa explicação não é totalmente aceitável, pois a intervenção dos contrainteressados não implica a substituição processual em relação à Administração e não se destina a colaborar com a mesma (2). Dessa forma, o fundamento para a intervenção processual dos contrainteressados não pode ser fundamentado na ideia de defesa do interesse público. Além disso, o critério teleológico processual da atuação dos contrainteressados é sempre a defesa de seus próprios interesses, não se alinhando com a defesa do interesse público (3).

A perspetiva tradicional que concebe as decisões da Administração como parte de uma relação jurídica bilateral entre a Administração Pública e um destinatário específico está agora considerada obsoleta (4). Na realidade, a Administração moderna opera no contexto de relações jurídicas multilaterais, envolvendo diversos particulares e distintas autoridades administrativas situados em posições diversas (5). Esse alargamento resulta do aumento de decisões que afetam não apenas os seus destinatários imediatos, mas também terceiros. Essas decisões podem gerar efeitos prejudiciais ou benéficos para esses terceiros, tornando essencial proporcionar-lhes proteção jurídica. Como resultado, esses terceiros adquirem um interesse na anulação ou manutenção dessas decisões que impactam a sua esfera jurídica (6).

Os contrainteressados são mencionados no artigo 57.º do CPTA, que trata da impugnação de atos administrativos, e no n.º2 do artigo 68.º do CPTA, que aborda a condenação da prática de um ato administrativo devido. É importante notar que esses preceitos específicos detalham o critério estabelecido na segunda parte do n.º1 do artigo 10.º do CPTA (7). Surpreendentemente, a situação dos contrainteressados não recebe a devida atenção nos casos de impugnação de normas. Alguns académicos argumentam que, em relação a esse ponto, deveria ser aplicado analogamente o que está disposto no artigo 57.º do CPTA (8).

Na prática, de acordo com o estabelecido nos artigos 57.º e 68.º n.º2 do CPTA, os contrainteressados são os indivíduos ou entidades que, como beneficiários do ato ilegal ou suscetíveis de serem afetados pelo ato devido, têm interesse em que a decisão não seja anulada. Por outro lado, também incluem aqueles que preferem que o ato não seja praticado, desejando que a situação permaneça inalterada na ordem jurídica. Seguindo a mesma linha de pensamento, o Professor Paulo Otero sugere que, de uma maneira geral, os contrainteressados são aqueles com um interesse direto e pessoal na manutenção da decisão contestada.

Por fim, é fundamental salientar as divergências de opinião entre os professores acerca do papel dos contrainteressados. Conforme a visão do Professor Mário Aroso de Almeida, esses intervenientes devem ser considerados como partes legítimas no conflito. O professor defende que os artigos 57.º e 68.º n.º2 do CPTA conferem aos contrainteressados a condição de partes demandadas, estabelecendo uma ligação necessária com a entidade que emitiu o ato impugnado (no caso do artigo 57.º) e com a entidade alvo da condenação à prática de um ato devido (artigo 68.º n.º2) (9). Por outro lado, o Professor Vieira de Andrade, mesmo concordando que os contrainteressados são verdadeiras partes no processo, considera que desempenham um papel secundário como partes acessórias (10). Enquanto isso, o Professor Paulo Otero sugere que os contrainteressados devem ser encarados como uma parte menos central, já que a presença deles não é estruturalmente indispensável ou necessária para a existência do processo (11).

Alice Marques, nº 64741

(1)  Para além do litisconsórcio, há uma outra dinâmica de pluralidade de partes a considerar, denominada coligação. É crucial notar que estas duas situações não se confundem, uma vez que a coligação representa uma configuração de múltiplas partes fundamentada em diversas relações jurídicas. Este cenário materializa-se quando cada autor apresenta um pedido distinto, ou quando são dirigidos pedidos diversos a cada um dos réus. Ao contrário do litisconsórcio, na coligação, a unidade não reside na convergência de pedidos, mas sim na coexistência de múltiplas relações jurídicas distintas entre as partes envolvidas.

(2)  P. OTERO, “Os Contra-interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contenciosos de Acto Final de Procedimento Concursal”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 1079.

(3) P. OTERO, “Os Contra-interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contenciosos de Acto Final de Procedimento Concursal”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 1081.

(4) P. OTERO, “Os Contra-interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contenciosos de Acto Final de Procedimento Concursal”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 1075.

(5) V. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª ed. atualiz., Coimbra: Edições Almedina, S.A., 2013, pp. 282-283.

(6) P. OTERO, “Os Contra-interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contenciosos de Acto Final de Procedimento Concursal”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 1077.

(7) “contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”.

(8) P. DELGADO ALVES, “O Novo Regime de Impugnação de Normas” in A. SOFIA FIRMINO, A. FESTAS DA SILVA, F. MONTEIRO DE TANCREDO, I. MIGUEL BARROSO, M. PRATA ROQUE, M. ASSIS RAIMUNDO, P. DELGADO ALVES, S. LOPES LUÍS, V. PEREIRA DA SILVA (Coord.), Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo: Estudos sobre a Reforma do Processo Administrativo, Lisboa, AAFDL, 2005, p. 88.

(9) M. AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 6ª ed., Coimbra: Edições Almedina, S.A, 2022, p. 265.

(10) J. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 14º ed., Coimbra: Edições Almedina, S.A, 2015, p. 241.

(11) P. OTERO, “Os Contra-interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contenciosos de Acto Final de Procedimento Concursal”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 1078.

Bibliografia: 

Almeida MA. Manual de Processo Administrativo. 6ª ed. Coimbra: Edições Almedina, S.A, 2022.

Alves PD. O Novo Regime de Impugnação de Normas. In: Firmino AS, Silva AF, Tancredo FM, Barroso IM, Roque MP,  Raimundo MA, Alves PD, Luís SL, Silva VP. Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo: Estudos sobre a Reforma do Processo Administrativo. Lisboa, AAFDL, 2005.

Andrade JV. A Justiça Administrativa. 14º ed. Coimbra: Edições Almedina, S.A, 2015.

Silva VP. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo. 2ª ed. atualiz. Coimbra: Edições Almedina, S.A., 2013.

Otero P. Os Contra-interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contenciosos de Acto Final de Procedimento Concursal. In: Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares. Coimbra: Coimbra Editora, 2001. P. 1073-1102.