“Do velho se fez Novo”: A Ação Administrativa Especial de Impugnação de Atos Administrativos.
O presente texto serve para perceber, em especial, a impugnação de Atos administrativos e quais os seus pressupostos.
De acordo, como o professor Vasco Pereira da Silva a ação de impugnação de atos administrativos apresenta-se como uma subespécie da ação administrativa especial. O professor considera que o especial cuidado que o legislador tomou no tratamento dos atos administrativos se justifica por se tratar de uma espécie de “homenagem póstuma” por parte do legislador.
Segundo o Código de Processo dos Tribunais Administrativos, os pressupostos processuais específicos da ação administrativa especial na modalidade de anulação são os seguintes:
a) ato administrativo impugnável (artigos 51º e 54º);
b) legitimidade (artigos 55º e 57º);
c) oportunidade (artigo 58º);
Apesar de serem três os pressupostos, vou-me focar especialmente na análise do pressuposto da legitimidade.
O Código, nos seus preceitos iniciais, dispõe de disposições referentes aos pressupostos processuais específicos do Contencioso Administrativo, e comuns a todos os meios processuais, nomeadamente a legitimidade (art. 9 e seguintes do CPTA), o patrocínio judiciário (art. 11º do CPTA), a competência do tribunal (art. 13º e seguintes do CPTA).
Para o professor regente a opção de o legislador não ter precedido a uma diferenciação do que era comum e do que era especial, foi a opção errada. Esta situação é suscetível de causar problemas ao intérprete e ao aplicador de direito, no que respeita a perceber o que é “que está apenas a ser repetido” e o que é “que é novo”, dando origem a um regime especial.
No que diz respeito ao pressuposto da legitimidade, o Código para além do art. 9º e seguintes, contém ainda uma subsecção II (Da Legitimidade), a propósito da ação administrativa especial qualificada em razão do pedido de impugnação. Nesta subsecção é possível encontrar regras relativas à “legitimidade ativa” (art. 55º) e aos “contrainteressados” (art. 57º), para além da questão (que, em rigor, não é legitimidade) da “aceitação do ato” (art. 56º).
No art. 55º/1 do CPTA é possível encontrar os seguintes atores processuais:
a) Os sujeitos privados, indivíduos (art. 55º, nº1 alínea a) do CPTA), que possuam um “interesse direto e pessoal”, o qual resulta da alegação da titularidade de um direito subjetivo (vide art. 9º nº1 do CPTA). O professor regente considera que apesar de se adotar aqui uma noção ampla de direito subjetivo público, chegar-se-ia à mesma conclusão caso se preferisse a classificação tripartida tradicional, pois a alegação da qualidade de parte, que aqui estaria em causa, englobaria tanto os denominados direitos subjetivos (clássicos), como os interesses legítimos e ainda os interesses difusos.
b) As pessoas coletivas privadas (art. 55º, nº1 alínea c) do CPTA), estas são uma realidade instrumental para a realização de interesses das pessoas humanas. Estas estão submetidas ao “princípio da especialidade”, e por isso “gozam dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua natureza” (art. 12º nº 2 da CRP).
c) Os sujeitos públicos (art. 55º, nº1 alíneas b) e e) CPTA), sendo que devem ser incluídos nesta categoria tanto as pessoas coletivas públicas como os órgãos administrativos. O professor Vasco Pereira da Silva considera que o legislador fez, e bem, uma referência expressa às relações jurídicas interpessoais e interorgânicas.
Neste sentido, e seguindo a orientação do professor regente, é necessário falar sobre a ação popular, podendo-se identificar duas modalidades de ação popular:
1) A genérica (art. 55º, nº1 alínea f) do CPTA, que por sua vez remete para o art. 9º nº2 do CPTA), sendo que assim se engloba não só os particulares como as pessoas coletivas que atuam de forma objetiva, para a defesa da legalidade e do interesse púbico;
2) A de âmbito autárquico (art. 55º, nº 2 do CPTA), relativamente a este preceito o professor pergunta, se perante esta redundância legislativa, indo buscar uma instituição às “brumas da memória” se se justifica mantar tal dualidade de regimes de ação popular?
O professor Vasco Pereira da Silva, entende que a “ação popular corretiva”[1] caducou, face “a ação popular genérica”, já que esta goza de requisitos de admissibilidade mais amplos e que absorvem os anteriores. Ou seja, na perspetiva dos sujeitos e nas palavras no senhor professor Vasco Pereira da Silva, a previsão de “qualquer pessoa”, da ação popular genérica abrange forçosamente “qualquer eleitor” da ação popular autárquica. Relativamente aos bens, parece a expressão “bens e valores constitucionalmente protegidos” ser suficientemente expansiva para englobar igualmente “os bens e valores autárquicos”. Quanto ao âmbito de aplicação, para a ação popular abarcar toda e qualquer decisão administrativa e, por isso, também as “decisões de órgãos administrativos”.
Assim, segundo o entendimento do professor regente esta duplicação da legitimidade popular deixa de fazer sentido.
Neste sentido, é necessário abordar os sujeitos processuais (particulares) dotados de “legítimo interesse” na manutenção do ato administrativo ou os que são “diretamente prejudicados pelo provimento do pedido de impugnação", falamos dos “Contrainteressados” (art. 57º CPTA). O CPTA parece estar a “abrir” o contencioso administrativo à proteção dos que têm tradicionalmente a designação de terceiros.
Nas palavras do professor Vasco Pereira da Silva, este novo paradigma de relações administrativas multilaterais leva a uma revalorização da posição dos “impropriamente chamados terceiros” como sujeitos principais dotados de legitimidade ativa e passiva. Apesar dos progressos já verificados neste sentido, considera-se que deveria haver uma melhor regulação da participação deste no contencioso administrativo.
Por fim, faltava falar da aceitação do ato administrativo que consta do art. 56º do CPTA. Entende-se que o facto de esta questão se encontrar ao lado de questões de legitimidade (tratamento algo deslocado) está relacionado com os “traumas da infância difícil” do Contencioso Administrativo.
O professor regente acreditar que, atualmente, não faz mais sentido reconduzir a aceitação do ato a uma questão de legitimidade.
Existem assim duas opções, ou se considera que a aceitação do ato administrativo constitui um “pressuposto processual autónomo, diferente da legitimidade e do interesse em agir” posição do professor VIEIRA DE ANDRADE[2], ou se reconduz tal aceitação à falta de interesse processual. O professor Vasco Pereira da Silva, parece seguir o entendimento do professor Viera de Andrade quanto à separação da aceitação do ato do pressuposto da legitimidade, considerando que não existe qualquer vantagem em autonomizar a aceitação como pressuposto autónomo. O professor regente considera, de facto, mais adequado a recondução da questão ao interesse em agir.
Bibliografia:
Aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva;
FREITAS DO AMARAL, “Direito Administrativo”, volume IV;
[1] FREITAS DO AMARAL, explica que a ação popular no contencioso administrativo denomina-se de ação popular corretiva, uma vez que visa corrigir os efeitos e um ato ilegal da Administração. Esta não se deve confundir “com outra modalidade de ação popular chamada ação popular supletiva (“em que o particular, arvorando-se em defensor dos interesses da autarquia, propõe uma ação civil para fazer valer os direitos dela contra terceiro que os violou”, FREITAS DO AMARAL, “Direito Administrativo”, volume IV, cit. pp. 179 a 181).
[2] VIEIRA DE ANDRADE, «A Aceitação do Ato Administrativo», in «Boletim da Faculdade de Direito – Volume Comemorativo», Universidade de Coimbra, Coimbra, 2003, páginas 907 e seguintes.
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