As Relações Jurídicas Poligonais no Processo Administrativo: A Problemática da Proteção dos Contrainteressados Inês Quiteres

As Relações Jurídicas Poligonais no Processo Administrativo: A Problemática da Proteção dos Contrainteressados

 

            A relação jurídica administrativa é frequentemente entendida como uma realidade bilateral entre a Administração e o particular. Porém, este é um fenómeno que pode conhecer uma multiplicidade de destinatários, sendo que existem vários particulares com interesses conexos, distintos, ou muitas vezes antagónicos. É neste contexto que surge uma nova conceção de relação jurídica mais abrangente: a relação jurídica poligonal.

            A defesa de uma pluralidade subjetiva nas relações administrativas coloca em causa a proteção dos terceiros, os designados “contrainteressados”. Trata-se de particulares que, apesar de não serem destinatários diretos do ato administrativo, vêm as suas situações jurídicas conformadas por uma atuação administrativa da qual retiram vantagens ou prejuízos. O conceito de contrainteressados abrange igualmente sujeitos que, embora não tenham sido beneficiados ou prejudicados, se encontram ligados ao ato administrativo por alguma razão especial ou por motivos abstratos.

            O regime referente ao estatuto processual do contrainteressado encontra a sua génese no artigo 10º/1 do CPTA, sendo que os contrainteressados são partes legítimas, naquela que seria uma situação de litisconsórcio necessário com a Administração. Com base no artigo 57º do CPTA, os contrainteressados são aqueles “a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato”, no que respeita ao regime da ação de impugnação de atos administrativos. Já quanto à ação de condenação à prática do ato devido, os contrainteressados são aqueles “a quem a prática do ato pretendido possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse em que ele não seja praticado” (artigo 68º/2 do CPTA). Nos termos do artigo 78º/2 alínea b), os contrainteressados devem constar da petição inicial, sendo que na falta destes estamos perante uma exceção dilatória, o que leva à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal (artigo 89º CPTA).

            Para Vieira de Andrade, os contrainteressados são aqueles que tenham interesse direto e pessoal em que não se dê provimento à ação intentada pelo autor. Por sua vez, Mário Aroso de Almeida alerta para a essencialidade de se adotar um conceito amplo de contrainteressado, de modo a abranger aqueles que têm o direito de não serem deixados à margem do processo em que se discute a questão da subsistência ou da introdução na ordem jurídica de um ato que lhes diz respeito.

            Atendendo a uma interpretação literal do artigo 10º/1 in fine retiramos que o legislador consagrou os contrainteressados como uma realidade distinta da relação material controvertida, não se inserindo na mesma, sendo um verdadeiro terceiro perante o processo. Porém, parece algo paradoxal que seja obrigatório demandar os contrainteressados para uma relação material controvertida da qual não fazem parte, colocando-os numa espécie de “segundo plano” face à administração. Como refere Vasco Pereira da Silva, esta interpretação literal não deve ter acolhimento, uma vez que a obrigatoriedade da demanda dos contrainteressados concretiza uma abertura do Contencioso Administrativo à proteção dos direitos dos terceiros, sendo estes sujeitos principais na ação, tendo legitimidade ativa e passiva. Esta posição apoia-se na distinção feita pelo legislador no artigo 10º/1, contemplando os contrainteressados como partes principiais, e no artigo 10º/10, onde considerou o instituto da intervenção de terceiros.

            Assim, é indubitável concluir pela conceção de que os contrainteressados são legalmente considerados como partes, pelo que nos resta questionar qual a consequência da falta de demanda dos contrainteressados no processo. Parte da doutrina considera que os artigos 57º e 68º/2 do CPTA concretizam o regime da legitimidade passiva do artigo 10º/1, 2ª parte do CPTA. Assim, cabe ao autor em sede de petição inicial fazer a indicação dos contrainteressados. Se não o fizer, há recusa nos termos do artigo 80º/1 alíneas b) e c) do CPTA, o que obsta ao seguimento do processo (artigo 89º/4 alínea e) do CPTA). É fácil de verificar que a maioria da doutrina reconduz esta situação ao instituto do litisconsórcio necessário passivo.

            Esta posição assumida pela maioria da doutrina encontra oposição na tese de Francisco Paes Marques. É colocada em cima da mesa a questão sobre como podem os contrainteressados fazer parte de um litisconsórcio necessário se esta figura visa assegurar a unidade do caso julgado em face da existência de uma pluralidade de sujeitos que são titulares da relação material controvertida. Assim, a figura do litisconsórcio necessário passivo não pode ser aplicada, uma vez que estamos perante uma relação jurídica material triangular (no vértice mais elevado encontra-se a administração, sendo que na base há um confronto entre dois ou mais interesses privados).

            Podemos concluir que a problemática da proteção dos contrainteressados visa conciliar a pluralidade de interessados, o contraditório e a tutela efetiva do recorrente, sendo que os contrainteressados representam o imperativo constitucional do acesso à justiça e do acesso a uma tutela jurisdicional efetiva, garantida pelo princípio da igualdade de partes.

Inês Filipa Pinheiro Quiteres, nº 64604

            

Bibliografia:

 

MAFALDA CARMONA, Relações Jurídicas Poligonais, Participação de Terceiros e Caso Julgado na Anulação de Atos Administrativos em Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, Vol. II, 2010

 

VASCO PEREIRA DA SILVA, Em busca do Ato Administrativo Perdido, 1996

 

VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição

 

MÁRIO AROSO ALMEIDA, O novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2.ª ed., 2003

 

MÁRIO AROSO ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 3.ª Edição, Almedina, 2017

 

J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 12ª Edição, 2012

 

RUI CHANCERELLE MACHETE, A legitimidade dos contrainteressados nas ações administrativas comuns e especiais, em Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Volume II, Coimbra, 2006

FRANCISCO PAES MARQUES, O estatuto processual dos contra-interessados nas ações impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo, em Caderno de Justiça Administrativa N.º 124, Centro de Estudos Jurídicos do Minho, 2017

PAULO OTERO, Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de ato final de procedimento concursal, em Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra, 2001