A Arbitragem Administrativa em Portugal - Miguel Carvalho
A Arbitragem Administrativa em Portugal
Por via de regra, quando falamos em processo nos tribunais administrativos, tomamos por referência os tribunais do Estado que dirimem os litígios inscritos na jurisdição administrativa. Cumpre assinalar, porém, que o processo administrativo não se desenvolve unicamente nos tribunais administrativos que integram a estrutura organizatória do Estado, mas também nos tribunais arbitrais. Ao contrário do que sucede em muitos outros países inspirados pelo Contencioso Francês, a arbitragem sobre litígios de Direito Administrativo em Portugal tem tradição e está em franca expansão: diga-se, com certo envaidecimento, que temos sido um dos principais motores de desenvolvimento da Arbitragem Administrativa nas ordens jurídicas romano-germânicas. Não vigora, portanto, em Portugal, uma reserva de jurisdição administrativa estadual: ao abrigo da CRP, de acordo com o A.209º/2, a expressão “tribunais administrativos” incorpora não só os Tribunais Estaduais, como também os tribunais administrativos arbitrais que venham a ser constituídos para solucionar litígios.
A arbitragem consubstancia, por definição, uma modalidade de heterocomposição de conflitos, assente na autodeterminação privada. Os sujeitos da relação jurídica estabelecem de comum acordo um ou mais árbitros especializados a dirimir uma determinada relação material controvertida, resultando daí uma decisão com a natureza de sentença, com força de caso julgado. O recurso à arbitragem pode comportar duas grandes vantagens: em primeiro lugar, pode tornar o processo mais célere e flexível (simplificando o formalismo e descongestionando os tribunais estaduais de certos processos), uma vez que o prazo para a decisão arbitral é de seis meses; em segundo lugar, pode contribuir para soluções mais justas e rigorosas, na medida em que os juízes--árbitros serão, à partida, escolhidos em função da sua especialização.
Nos termos do A.180º/1 CPTA, pode ser constituído tribunal arbitral para o julgamento de: a) questões atinentes a quaisquer contratos, desde que esteja em causa a aplicação de normas de direito administrativo - incluindo a apreciação de atos administrativos relativos à respetiva execução; b) questões de responsabilidade civil extracontratual, incluindo a efetivação do direito de regresso (responsabilidade por danos decorrentes de atos de gestão pública e de gestão privada, exceto os casos previstos no A.185º CPTA); c) atos administrativos revogáveis sem fundamento na sua invalidade, nos termos da lei substantiva; d) litígios emergentes de relações jurídicas de emprego público, quando não estejam em causa direitos indisponíveis e quando não resultem de acidente de trabalho ou de doença profissional.
A arbitragem do contencioso administrativo encontra-se plasmada nos A.180º e ss. do CPTA e é complementada pelas disposições constantes da Lei de Arbitragem Voluntária (Lei nº.63/2011). A complementaridade entre diplomas confere uma ampla margem de flexibilidade na fixação das regras que disciplinam cada processo arbitral. A Revisão do CPTA, aprovada pelo Decreto-Lei nº. 214-G/2015, amplificou o objeto de apreciação dos tribunais arbitrais ao permitir a constituição de tribunal arbitral para o julgamento de questões respeitantes à validade de atos administrativos, salvo determinação legal em contrário - A.185º/1, alínea c). Procurou, ainda, dar resposta a exigências próprias que se colocavam neste domínio: afastando, por um lado, o julgamento segundo a equidade de litígios sobre questões de legalidade (A.185º/2 CPTA); impondo, por outro lado, a obrigatoriedade da publicidade das decisões (A.185º- B).
Já a Revisão de 2019, por seu turno, reforçou o regime de publicidade das decisões arbitrais (já consagrado no A.185º/B); determinou a aplicabilidade dos deveres e impedimentos previstos no regime jurídico da arbitragem em matéria tributária aos árbitros administrativos, com as necessárias adaptações (A.181º/4 CPTA); e introduziu um regime próprio em matéria de impugnação e recursos das decisões arbitrais (A.185º-A CPTA), prevendo a possibilidade de recurso das decisões arbitrais sobre o mérito da causa quer para o Tribunal Constitucional (na parte em que recusem a aplicação de uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade), quer para o Supremo Tribunal Administrativo (com efeito meramente devolutivo, quando colidam em relação à mesma questão fundamental de direito com acórdãos proferidos pelos TCA´s ou pelo STA).
As inovações que têm vindo a ser introduzidas têm-se inspirado no regime que o DL Nº10/2011 estabeleceu para a arbitragem tributária (institucionalizada). Ainda que possam vir a ser consagradas soluções diferentes quanto a alguns aspetos, parece-me que, no essencial, na esteira de Mário Aroso de Almeida, este diploma cobre os principais aspetos que carecem de regulação a propósito da arbitragem de Direito Administrativo.
Como em tudo, não existem utopias no universo dinâmico e complexo do Direito Administrativo, pelo que a doutrina tem manifestado um conjunto de preocupações relativamente a esta passagem de pastas de litígios a instituições que, ao fim ao cabo, se pautam (por tradição) por princípios de Direito Privado. O êxito das soluções que têm vindo a ser apresentadas depende, em larga medida, da criação de um regime de certificação dos centros de arbitragem institucionalizada interessados em realizar este tipo de arbitragem; da consagração de um dever sem exceção da respetiva fundamentação das decisões arbitrais; da regulação das formas de impugnação e de recurso dessas mesmas decisões arbitrais; da especialização dos árbitros nas matérias que julgam, enquanto imperativo de ordem pública, atenta a relevância do contencioso administrativo de legalidade. Só com uma arbitragem institucionalizada podemos assegurar que os tribunais arbitrais procedem à aplicação do Direito Administrativo em condições paralelas àquelas em que, no seu lugar, procederiam os tribunais administrativos estaduais.
MIGUEL CARVALHO, SUBTURMA 13
Bibliografia Consultada:
- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4ª Edição (2020).
- José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 19ª Edição (2021).
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