Legitimidade Ativa No Âmbito das Ações Administrativas Especiais de Impugnação - Francisco Quental
LEGITIMIDADE ATIVA NO ÂMBITO DAS AÇÕES ADMINISTRATIVAS ESPECIAIS DE IMPUGNAÇÃO
Introdução conceptual da legitimidade ativa: regime comum e regime especial
A legitimidade ativa encontra-se regulada no Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (doravante “CPTA”) no art. 9º que dita:
“Sem prejuízo do disposto no número seguinte e no capítulo II do título II,
o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação
material controvertida.” Assim, a verificação desta encontra-se dependente
da posição do sujeito no âmbito da situação jurídica em causa, devendo o mesmo
ser uma das personagens principais que vale dos direitos subjetivos e está
sujeita aos deveres decorrentes da mesma.
Como aponta o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, basta
a “alegação plausível” de se ser parte na relação material controvertida, visto
que “saber se ele é ou não titular do direito é algo que pertence ao fundo
da causa”. É este o critério base, que se encontra explanado no art. 9º/1,
para a averiguação da legitimidade. No entanto, o art. 9º/2 vem estender a
legitimidade ativa ao ator público (em especial, o Ministério Público) e ao
ator popular (pessoas singulares e coletivas, independentemente da existência
de um interesse direto no processo) com base na justificação de uma defesa
objetiva da ordem jurídica e da legalidade.
O professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA considera que
estamos perante uma norma de “aplicabilidade residual”. Isto é, só se procederá
à sua aplicação nos casos em que não estamos perante um regime especial próprio
aplicável.
Assim, na subsecção II do CPTA, encontramos o art. 55º, no âmbito das ações administrativas especiais de impugnação, cuja epígrafe é precisamente “Legitimidade Ativa”, dispondo assim de regras especiais quanto a esta matéria. Olhando para o art. 55/1, a) do CPTA percebemos que, para além da diferença linguística, nos encontramos perante um regime muito análogo ao do art. 9º do mesmo diploma. No entanto, a expressão “interesse direto e pessoal” merece a nossa atenção, visto que a interpretação do mesmo pode aproximá-lo ou afastá-lo da norma geral.
Segundo o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, é
necessário “partir” o preceito em 2 partes:
Quanto à expressão “pessoal”, a mesma tem como
finalidade atribuir legitimidade aos sujeitos cuja impugnação do ato irá influenciar
juridicamente de forma positiva, existindo assim uma motivação interna do
agente para propor a ação. Segundo o professor, apenas esta expressão se liga
diretamente ao pressuposto da legitimidade processual.
Relativamente ao “interesse direto”, para o professor,
este prende-se com a questão de saber se o interesse é efetivo ou atual, numa
situação de lesão, sendo que, na sua opinião, o requisito do caráter “direto”
do interesse não está relacionado com a legitimidade processual, mas antes com
o interesse pessoal, em agir, do alegado titular.
Na opinião do professor VIEIRA DE ANDRADE, a
disposição serve para legitimar “quem retire imediatamente (diretamente) da
anulação ou declaração de nulidade um benefício específico para a sua esfera
jurídica, mesmo que não invoque a titularidade de uma posição jurídica
subjetiva lesada”.
Como podemos observar, segundos estes autores, serve
um critério centrado nos efeitos jurídicos que a impugnação do ato irá
desencadear e se os mesmos irão interferir, de forma negativa, na esfera
jurídica de um indivíduo, mesmo que não seja o titular “primário” da posição
jurídica em causa. Assim, o art. 55/1, a) ao escapar da exigência de ser “parte
na relação material controvertida”, será mais abrangente que o art. 9º.
Segundo o professor VASCO PEREIRA DA SILVA, a legitimidade ativa, no âmbito destas ações abrange “todos os indivíduos que possam alegar a titularidade de posições jurídicas de vantagem, ou a qualidade de parte na relação material controvertida”. Assim, o professor encaminha-se para uma posição mais centrada nos sujeitos da ação (aproximando este preceito do art. 9º e do critério da “parte na relação material controvertida”), considerando que é necessário a existência de uma posição de titularidade da posição jurídica.
Entendimento jurisprudencial: análise do Ac. Do STA de 01/06/2017 01336/16
Segundo o Supremo Tribunal Administrativo (STA), a
interpretação do preceito deve analisar os “benefícios ou utilidades diretas
[ou imediatas], de natureza patrimonial ou não patrimonial [cfr. arts. 51.º e
55.º do CPTA], que aquele, no momento da impugnação, alega poder advir-lhe da
obtenção da nulidade/anulação do concreto ato administrativo em crise e que se
encontra em condições de poder receber ou fruir.”
Quanto à expressão “direto”, o STA considerou que a
mesma pressupõe, para a observância do pressuposto da legitimidade, que os
efeitos jurídicos positivos devem sentir-se na esfera jurídica do visado de
forma direta e imediata. Assim, ficam excluídas as hipóteses de uma mera
vantagem “eventual” ou “hipotética”.
Quanto ao interesse “pessoal”, o mesmo significa que o
sujeito que intenta a ação deve ser, ele próprio ou munido dos instrumentos
jurídicos que o permitam representar outrem, o titular do interesse que rege o
processo em causa e o ato administrativo a ser impugnado e os respetivos
efeitos jurídicos devem repercutir-se na sua esfera jurídica. Neste requisito,
basta apenas a possibilidade de o ato vir a gerar consequências negativas ao
autor da ação.
Concluímos assim que esta jurisprudência, na linha do
Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e do professor VIEIRA DE ANDRADE, se encaminha
para uma conceção objetivista, centrada no ato, respetivos efeitos jurídicos e a
sua projeção, conferindo assim o art. 55/1, a) legitimidade ativa para a
proposição destas ações aqueles que possam ser prejudicados pela consolidação
do ato na ordem jurídica ou que possam retirar um benefício real da sua
impugnação, mesmo que não sejam parte na relação material controvertida.
ANDRADE, José Carlos Vieira de. A Justiça
Administrativa (Lições). 17.ª edição. Coimbra: Edições Almedina, S.A., 2019.
ALMEIDA, Mário Aroso de. Manual de Processo
Administrativo. 4.ª edição. Coimbra: Edições Almedina, S.A., 2020.
SILVA, Vasco Pereira da. O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise. Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo.
2ª edição. Coimbra: Edições Almedina. SA, 2013.
Ac. Do STA de 01/06/2017 01336/16, disponível em: http://www.gde.mj.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/3e129bafd5585fe08025813a00360281?OpenDocument&ExpandSection=1
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