Ação de Condenação à Prática de Ato Administrativo Legalmente Devido
Ação de Condenação à Prática De Ato Administrativo Legalmente Devido
A ação administrativa de condenação à prática de ato administrativo legalmente devido foi introduzida nos artigos 66º a 70º do CPTA como resposta a uma lacuna que subsistia nas tradicionais leis do contencioso administrativo. É, ainda hoje, uma das mais relevantes inovações incluídas no direito processual administrativo.
Este mecanismo processual consubstancia, essencialmente, um meio de reação contra as omissões administrativas. Opera em situações que envolvem a violação do dever de decidir, de inércia na prática de um ato administrativo em resposta à solicitação de um particular. Esta figura processual é uma decorrência lógica quer do dever legal de decidir, plasmado no A.13º CPA, quer do princípio da legalidade, quer do princípio da proporcionalidade na vertente da proibição por defeito. Nestes casos em concreto, a ação de impugnação de ato administrativo (tradicionalmente designada, antes do CPTA, por recurso contencioso de anulação) revela a sua inadequação enquanto meio de tutela jurisdicional efetiva, na medida em que aquilo que o particular efetivamente pretende não é impugnar um ato, mas antes solicitar ao tribunal a condenação da Administração à prática do ato que é devido, nos termos da lei. Não se trata de um mecanismo cassatório de sentença declarativa de nulidade ou constitutiva de anulação, mas sim de um meio que equivale a sentença condenatória com o poder de instar a Administração a agir em conformidade com a legalidade (A.71º, 167º e 168º CPTA).
No quadro das várias ações que a teoria do processo concebe (mera apreciação, condenação e constitutivas), não se suscitam, à partida, grandes dúvidas de que esta ação de condenação à prática de ato legalmente devido é, de facto, uma ação de condenação. É um meio processual por virtude do qual o autor exige a prestação de algo, não se limitando a solicitar ao tribunal a declaração da existência do seu direito à emissão desse ato, mas também requerendo que essa pronúncia assuma uma natureza ordenatória em relação à Administração (ou seja, que se emita uma ordem para que a entidade demandada pratique o ato administrativo omitido ou recusado).
A condenação tanto pode abranger o conteúdo concreto do ato administrativo (se este for, total ou parcialmente, vinculado) como cingir-se a impor a prática de um ato administrativo em resposta à solicitação do particular, não obstante o seu conteúdo. Não é anódino recordar a importância dos poderes de pronúncia do tribunal nesta matéria, em linha com os princípios da separação e interdependência dos poderes. Cumpre referir que a procedência da ação de condenação à prática do ato legalmente devido só garante ao particular a efetiva realização do ato com o conteúdo por ele pretendido, quando esse conteúdo seja inteiramente vinculado, sob pena de violação do princípio da separação dos poderes. A este propósito, conforme preceitua o A.71º/2 CPTA, se a atuação administrativa ocorrer no âmbito da margem de discricionariedade/livre apreciação, o tribunal não pode “determinar o conteúdo do ato a praticar”, mas somente explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato legalmente devido. Do exposto resulta evidente que o tribunal pode condenar a Administração à prática de um ato devido que, mesmo assim, poderá não ir ao encontro das pretensões do particular, pelo menos no que respeita ao seu conteúdo material.
Não é despiciendo observar que a ação de condenação à prática de ato administrativo veio praticamente inutilizar a figura do ato tácito de indeferimento, enquanto forma de reação contenciosa perante omissões. A discussão doutrinária em torno da validade ou invalidade do ato tácito de indeferimento foi, aliás, intensificada pela consagração desta ação específica que é objeto do presente texto.
Seja como for, a figura processual da condenação à prática de ato legalmente devido não se cinge apenas às omissões administrativas - A.67º/1 a). O A.67º CPTA elenca outras situações: quando tenha sido recusada (expressamente) a prática do ato devido – A.67º/1 b), primeira parte; quando tenha sido recusada a apreciação do requerimento dirigido à prática do ato, por força de a Administração entender não ter dever legal de decidir, à luz do A.13º/2 CPA – A.67º/1 b), segunda parte; quando tenha sido praticado ato administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado – A.67º/1 c).
As alíneas a) e b) do A.67º CPTA incluem os 3 casos da versão original: omissão de pronúncia, prática de ato expresso de indeferimento e a recusa em apreciar o requerimento. A recusa em apreciar o requerimento consubstancia, na prática, uma omissão e daí digna de se incluir na figura da condenação à prática de ato legalmente devido. Já não podemos dizer o mesmo sobre o segundo caso, na medida em que aí já há um ato expresso de indeferimento da pretensão do interessado, suscetível de impugnação através do respetivo meio impugnatório. Não obstante, a solução encontrada pelo legislador é compreensível, uma vez que, em relação aos atos negativos puros, a pretensão do particular não se centra propriamente na eliminação do ato de indeferimento da ordem jurídica (isso não alteraria, em termos práticos, a sua situação), mas antes na obtenção daquilo que pretendia inicialmente, v.g. a condenação da Administração à prática do ato devido – vide nesse sentido, o A.66º/2 CPTA. O particular visa obter uma vantagem, um interesse pretensivo com a prática do ato, pelo que a mera eliminação do ato de indeferimento não é suficiente enquanto meio de tutela; existe, portanto, interesse em cumular o pedido de impugnação desse ato com a condenação à prática do ato favorável.
Tendo isto em consideração, como devemos proceder nas situações em que, perante um ato puro de indeferimento, o particular pretenda apenas expurgá-lo da ordem jurídica, e não condenar a Administração à prática do ato contrário (seja porque apenas quer a anulação do ato omisso para efeitos ressarcitórios, seja porque perdeu interesse na causa)? O A.51º/4 é claro: se contra um ato de indeferimento ou de recusa de apreciação do requerimento não tiver sido deduzido o adequado pedido de condenação à prática do ato devido, o tribunal convida o autor a substituir a petição, para o efeito de deduzir o referido pedido.
O A.67º/1 passou a prever, na sua alínea c), a possibilidade de propositura de uma ação de condenação à prática de ato devido quando tenha sido praticado um ato administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do particular. A incorporação desta alínea no CPTA conduziu a uma ampliação substancial (algo criticável) do âmbito desta ação específica: a mesma pode ser intentada não só como meio de reação a um ato expresso de conteúdo negativo (indeferimento puro), como também perante um ato de conteúdo positivo que desencadeie alterações no ordenamento jurídico - estaremos neste caso perante uma tutela (parcial) da legalidade face a uma omissão parcial da Administração.
MIGUEL CARRIÇO DE CARVALHO, SUBTURMA 13
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:
Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4ª Edição (2020).
Alexandra Leitão, Comentários ao Novo CPA, 2ª Edição (2015).
Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 19ª Edição (2021).
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