A
relação de irmandade entre o direito constitucional e o direito administrativo
Os traumas do direito
administrativo refletiram-se na difícil relação com o irmão direito constitucional,
apesar de precisarem um do outro e a reconciliação ser gradual e lenta. Apesar
de sempre nos ter sido dito que «o direito administrativo é direito
constitucional concretizado», o professor Vasco Pereira da Silva lembra que esta
conceção é minimalista, o direito administrativo depende do direito
constitucional da mesma forma que os outros ramos do direito no sentido de
todos terem de respeitar a lei fundamental, porém é de realçar a reciprocidade
na relação entre estas disciplinas jurídicas. As relações entre estes irmãos
nunca chegaram ao ponto de não reconhecimento das normas constitucionais por
parte do irmão administrativo. Até 1958 o juiz mais constitucionalista foi o
administrativo.
A dependência recíproca funciona
porque a Constituição trata também da natureza e organização dos tribunais
competentes para litígios administrativos, os direitos dos cidadãos e os
poderes do juiz. A Constituição auxiliou à mudança de paradigma quanto ao
modelo no contencioso administrativo, para a independência dos tribunais e o
subjetivismo do contencioso, fenómeno principalmente a partir dos anos 70 do
séc. XX, segundo o professor Gomes Canotilho, os princípios do Estado de Direito
e os princípios constitucionais forçam a reconstrução do direito administrativo
à luz da Constituição.
A reciprocidade vem na participação
do direito e contencioso administrativo da proteção e determinação dos direitos
fundamentais materiais, visão dos direitos fundamentais como «direitos
subjetivos com uma eficácia procedimental», «proteção jurídica ainda antes da
intervenção dos tribunais» (Gorlich citado no manual do professor regente),
muito importante o acesso aos tribunais e depois como vamos ver a consagração
das garantias dos particulares.
A Constituição portuguesa (CRP) e o
processo administrativo ao longo do tempo, a CRP de 1976 ao longo das suas
alterações foi tornando mais bem definido o caminho do processo administrativo,
embora muito devagarinho, além do já falado direito de acesso à Justiça Administrativa,
a participação dos particulares na Administração Pública.
O texto originário da CRP deixa um
pouco em aberto as opções possíveis, dando um leque de princípios que podem ser
vistos como contraditórios, mas que o faz como um diamante em bruto que precisa
de ser lapidado, trabalho a ser concretizado nas revisões constitucionais. O
importante nesta fase é reafirmar a natureza jurisdicional do contencioso administrativo.
A CRP 1976 indicia a conceção subjetivista do contencioso, logo após surge um
importante diploma por influência da tese de doutoramento do professor Diogo
Freitas do Amaral sobre a execução de sentenças contra a Administração, nasce
então o Decreto-Lei 256-A/77 de 17 de junho.
Vem também a fundamentação dos atos
administrativos, de novo a concretização do direito constitucional, uma pedra
que sustenta o Estado de Direito Democrático, ideia de não bastar a boa
atuação, é necessário também a explicação das razões de atuar, é uma garantia
dos particulares e a realização de direitos fundamentais; possibilidade de
reagir contra omissões administrativas é também uma novidade, não sendo uma ação
de condenação da Administração, mas abre caminho para lá, mas o mais importante
do diploma é mesmo as regras de responsabilidade para conseguir que as
sentenças fossem executadas. Este DL ajudou a empurrar um pouco a concretização
da nova ordem constitucional, que era bastante recente, «embora sem criar um
processo autenticamente executivo» segundo a professora Carla Amado Gomes.
Revisão de 1982, a partir daqui a proteção
jurídica individual, aparece no texto da CRP «reconhecimento de um direito ou
interesse legalmente protegido», entendeu-se que era a abertura do recurso de
anulação à tutela desses direitos ou interesses e a necessidade de criar novos
meios processuais já que se alarga o leque da tutela. Este entendimento verte
para a reforma do Contencioso Administrativo de 1984/85, aparecem dois
diplomas, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e a Lei do
Processo dos Tribunais Administrativos (LPTA), as novidades desses anos contam
com a possibilidade de recurso contencioso contra atos administrativos
independentemente da forma, também porque a noção de ato administrativo adota
uma conceção material; recurso de anulação como processo de partes, igualdade de
intervenção no processo; possibilidade de impugnação contenciosa dos
regulamentos administrativos; ação de reconhecimento de direitos ou interesses
legalmente protegidos; é o fim do monopólio do recurso de anulação. O ETAF cria
ainda o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
O professor regente, embora
reconheça a importância da reforma, considera que ficou a “meio caminho”, até
porque não revogou a legislação anterior do Contencioso Administrativo,
deixando em vigor disposições espalhadas em diplomas legais causando confusão,
não sendo claro o que foi revogado e o que ainda estaria em vigor.
Revisão de 1989, nesta revisão
estabelece-se que os tribunais administrativos e fiscais constituem uma
jurisdição própria, agora o particular é sujeito de direito que estabelece
relações com a Administração e não um mero administrado, são sujeitos processuais
e o processo tem como objetivo a proteção dos direitos individuais. O acesso à
justiça desdobra-se nos direitos fundamentais ao recurso de anulação e outro
referente aos outros meios processuais, ou seja, acesso à justiça
independentemente do meio processual, que ajuda a tutelar qualquer direito do
particular, princípio da tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares. Mas
esta mudança na CRP não se refletiu no direito administrativo, mesmo com a
tentativa de reforma de 1990, não venceu. Em vez da reforma surge a Lei da Ação
Popular e uma alteração ao ETAF, mas não nos vamos alongar nessa questão.
Revisão de 1997, o processo
centra-se no princípio da proteção plena e efetiva dos direitos dos
particulares, e o juiz goza de todos os poderes necessários e adequados à
proteção dos direitos dos particulares, (o art. 268.º da CRP consolida-se nessa
revisão), independentemente dos meios processuais e inclusão expressa do
direito fundamental de impugnação de normas. A revisão introduz os números 4 e
5 do art. 20.º da CRP.
Após tudo isto temos a reforma de
que mais falamos, a do início dos anos 2000, com direito a discussão pública em
várias faculdades que deu luzes ao caminho a seguir. Entretanto o Governo tem
iniciativa de regular a matéria da responsabilidade civil extracontratual das
pessoas coletivas públicas, em 2001 chega-se a três anteprojetos propostas de
Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ETAF e Lei da
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, embora o último não venha a
nascer, os dois primeiros esperaram até entrarem em vigor, o professor Vasco
Pereira da Silva pondera a reforma como globalmente positiva nas soluções
encontradas, embora com melhor nota de avaliação final fique o Código de Processo
nos Tribunais Administrativos (CPTA), com menor nota, mas suficiente para “ir a
oral de passagem” fica o ETAF que parece que ficou parado no tempo. A reforma
foi profunda, importa assinalar que o ETAF alarga a jurisdição dos tribunais administrativos,
há redução das competências de apreciação de causas em primeira instância do
STA; o CPTA, além de outras novidades, introduz a admissibilidade de livre
cumulação de pedidos.
Falta o alargamento do CPTA à
justiça tributária, não parece fazer qualquer sentido que haja dois regimes
diferentes.
Houve reformas depois, mas não
falaremos delas porque não são muito grandes, são o que o professor Vasco
Pereira da Silva chama de “reforminhas”, e também não houve revisão
constitucional entretanto, por isso não temos mais nada a acrescentar quanto à
irmandade destas disciplinas jurídicas.
Margarida Ribeiro de Sousa
Turma A, subturma 13
N.º Aluno: 64689
Bibliografia:
Vasco Pereira da Silva, Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo
Administrativo, Almedina,
2013, 2.ª edição reimpressão, pp. 169-239
Carla Amado Gomes, “Justiça
Administrativa (1976/2016)”, 40 anos de políticas de Justiça em Portugal, Coimbra, 2017, pp. 161-179
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