Abertura do processo aos sujeitos da relação multilateral, em particular a figura dos contrainteressados

        Atualmente, uma das características da Administração moderna é a dimensão multilateral das formas de atuação administrativa pelo que a problemática dos sujeitos do Contencioso Administrativo precisa de ser entendida no âmbito de relações jurídicas multilaterais, de modo que seja possível chamar a juízo todos os titulares da relação materiais controvertida. 

           Posto isto, «a limitação teorética às relações jurídicas bipolares não permite o entendimento dos “direitos de terceiros”», porque várias das relações administrativas de hoje já não são apenas bilaterais, isto é, não incluem apenas 2 sujeitos (o particular e a autoridade administrativa), mas implicam o envolvimento de distintos particulares e autoridades administrativas – os tais “terceiros”.

        Recorrendo às palavras do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva, a dúvida, neste tema da abertura do processo aos sujeitos da relação multilateral, passa por “saber em que medida é que, num processo intento pelo autor contra uma determinada autoridade administrativa (…) devem também ser chamados a juízo os demais sujeitos da relação multilateral (…) de modo a que o tribunal possa considerar todos os interesses em causa e emitir uma sentença produtora de efeitos em relação a todos os intervenientes da relação jurídica material”. [1]

           No âmbito desta questão, vamos focar-nos nos casos de litisconsórcio necessário passivo em que surge a figura dos “contrainteressados”, no quadro do artigo 10.º n.º 1, artigo 57.º e artigo 68.º n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, “CPTA”).

           Nos termos do art. 10.º n.º 1 CPTA, encontramos uma referência aos contrainteressados na parte em que se diz “cada ação deve ser proposta (…) contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”. Em regra, a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida, como configurada pelo autor. No entanto, como foi referido, os efeitos da manifestação do exercício dos poderes da Administração não afetam apenas a esfera jurídica do seu destinatário direto, mas também a de outros particulares e é por isso que se estatui no art. 57.º CPTA que também os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenha legítimo interesse na manutenção do ato impugnado devem ser obrigatoriamente demandados (itálico nosso). No mesmo sentido, temos o art. 68.º n.º 2 CPTA quanto às ações de condenação à prática de ato devido.

            Deste modo, conseguimos perceber que há uma exigência da lei ao determinar que todos os que possam ser afetados com a decisão que o tribunal venha a tomar têm de ser “obrigatoriamente demandados” (art. 57.º CPTA), o que configura uma situação de litisconsórcio necessário passivo[2], para a maioria da doutrina[3]. Assim, tal como no processo civil, a falta de qualquer um destes interessados gera uma situação de ilegitimidade, de acordo com o art. 33.º n.º 1 do Código de Processo Civil. Esta ilegitimidade, se não for suprida, determina a absolvição da instância[4] (art. 89.º n.º 2 e 4 al. e) CPTA). O mesmo tem sido entendido pela jurisprudência do STA que, socorrendo-se das palavras de Paulo Otero, refere que “a exigência legal de intervenção processual dos contrainteressados funda-se em razões de natureza subjetiva – para defesa da posição jurídica material que para eles resulta do ato impugnado e que será lesada com a procedência da ação – e objetiva – funciona como instrumento de extensão da eficácia subjetiva do caso julgado e do efeito útil da decisão anulatória, garantindo a composição definitiva do litígio”[5].

            Podemos aqui mencionar um caso relativamente recente na jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Norte para melhor compreensão, nomeadamente o Acórdão do TCA Norte de 22-01-2021, Proc. n.º 03084/14 que reiterou a posição do STA:

• O Sindicato dos Professores do Norte intentou uma ação administrativa especial contra o Ministério da Educação e Ciência, pedindo a anulação das listas de seriação dos candidatos do Concurso de Contratação de Escola promovido pelo Conservatório de Música do Porto (CMP) e a anulação do ato de indeferimento sobre a reclamação do autor, proferido pelo Diretor do CMP, a condenação do Réu à prática do ato administrativo legalmente devido ao Autor, ou seja, a reordenação imediata das listas por forma a colocar o Autor em 1º lugar nos Concursos referidos, designadamente mediante a contagem do tempo de serviço legalmente devido e o pagamento dos salários devidos desde a data da contratação e até trânsito da sentença ou final do contrato, acrescido de juros à taxa legal.
• Acontece que o réu suscitou a exceção decorrente da falta de identificação dos contrainteressados (que eram todos aqueles que integram as listas de ordenação).

Ora, o autor identificou os seus nomes apenas e justificou-se dizendo que era apenas isso que sabia relativamente aos contrainteressados, não identificando as respetivas moradas. O Tribunal da 1ª Instância indeferiu o pedido do autor para que fosse o Réu a indicar os elementos em falta, convidando-o a colmatar essa omissão, uma vez que segundo o disposto no art. 78.º n.º al. f) CPTA é obrigação do autor proceder à indicação dos nomes e da residência dos contrainteressados, para que possam ser citados para a ação (art. 81.º n.º 1 CPTA). No caso, o Tribunal a quo cumpriu o seu poder-dever, proferindo o despacho de convite ao autor, mas este, sendo notificado, nada disse, pelo que acabou por se concluir pela procedência da exceção da ilegitimidade passiva plural e, consequentemente, pela procedência da exceção dilatória da ilegitimidade passiva, como foi decidido pelo Tribunal de 1ª Instância.

O TCA Norte confirmou esta decisão, dizendo que a “possibilidade de o Tribunal determinar a citação dos contrainteressados mediante a publicação de anúncio, quando sejam em número superior a 20, nos termos previstos no art.º 82.º do CPTA não dispensa a identificação dos contrainteressados nos moldes indicados no art.º 78.º, n.º 2, al. f) do CPTA, através do respetivo nome e residência” e ainda que, caso o autor não dispusesse destes elementos, “deve solicitá-los à Administração (diligência que o autor não efetuou) e caso esta não os forneça, poderá inclusivamente ter de lançar mão do mecanismo processual da intimação a que se reportam os artigos 104.º e seguintes do CPTA para os obter, uma vez que se trata de um ónus que lhe incumbe nos termos da predita norma”.

O TCA Norte acabou por negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida e com razão.

            Não obstante, apesar desta abertura do processo aos sujeitos da relação multilateral, o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva refere que a designação “contrainteressados” é infeliz, porque estes sujeitos são, efetivamente, sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagens conexas com as da Administração, intervindo nesses termos no processo administrativo. Também refere a interpretação sistemática do Código para apoiar esta argumentação[6].

            Em suma, saudamos o facto de o legislador ter regulado as relações jurídicas multilaterais, resultado de um processo de ultrapassagem dos traumas do Direito Administrativo que apenas consideravam as relações bilaterais, mas criticamos, concordando com o Senhor Professor, que estes “terceiros” são efetivamente partes no processo que gozam dos respetivos poderes e deveres!

 

Bibliografia:

- ALMEIDA, Mário Aroso de – “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, Coimbra, 2010;

- ANDRANDE, José C. Vieira de – “A Justiça Administrativa (Lições)”, 15.ª edição, Almedina, Coimbra, 2016;

- Francisco Paes Marques, Sofia David, Marco Caldeira, Hong Cheng Leong e Cecília Anacoreta Correia - Processo Administrativo, 1.ª Edição, 2020-2021, disponível em: https://cej.justica.gov.pt/LinkClick.aspx?fileticket=jrAWqBUubRA%3D&portalid=30

- Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4ª Edição.

- SILVA, Vasco Pereira da – “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2.ª Edição, 2013;

Jurisprudência:

- Acórdão do STA de 19-10-2017, Proc. 0267/14.

- Acórdão do TCA Norte de 22-01-2021, Proc. n.º 03084/14.

Daniela Pinheiro, 4º Ano - TA - Subturma 13, N.º de aluna: 65018.

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[1] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2.ª Edição, 2013, págs. 273 e ss.

[2] Em sentido contrário, o Senhor Professor Francisco Paes considera em primeiro lugar que os contrainteressados são partes e que os equívocos em torno desta figura resultam de uma compreensão inadequada da vertente horizontal da relação jurídica administrativa multipolar. No entanto, para este autor a figura do litisconsórcio necessário passivo não é aplicável à ligação processual que se verifica entre a Administração e os contra-interessados, quer por uma razão dogmática, ou de natureza da relação jurídica material, quer por uma razão prática ou de regime.

[3] Entre outros, cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 15.ª edição, Almedina, Coimbra, 2016; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2010, p. 261 e seguintes;

[4]cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4ª Edição, pág. 393.

[5] Acórdão do STA de 19-10-2017, Proc. 0267/14, disponível in www.dgsi.pt/jsta.

[6] SILVA, Vasco Pereira da – “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2.ª Edição, 2013, pág. 286.